Almanya’da Türk Göçmenlerin Hukuki Statüsüne İlişkin Gelişmeler

Prof. Dr. Ali Ülkü AZRAK

Bugünlerde tartışma ve polemiklere yol açan önemli bir sorun uyum (Integration) sorunudur. İlk kez 25 Şubat 2008 tarihli, kısa ismiyle “İkamet Hakkında Kanun”un 43.- 46. maddelerinde daha önceki İkamet Kanunu’ndakinden daha ayrıntılı biçimde düzenlenmiş olan “Uyum”, Almanya’da hukuka uygun biçimde ve sürekli olarak (bir yıldan fazla) oturan yabancıların ülkenin ekonomik, kültürel ve sosyal yaşamına intibak etmeleri (uyum sağlamaları) anlamına gelmektedir (madde: 43). Buna imkan sağlanması için “Uyum Kursları” (Integrationskurse) öngörülmüştür. Bu kurslarda Almanca dilinin öğrenilmesi yanında, Almanya’nın hukuk düzeni, kültürü ve tarihi hakkında bilgiler verilmektedir.     1. Bilindiği gibi Türkiye’den Almanya ve Fransa gibi AB ülkelerine göç 1960’lı yılların başlarında başlamıştı. Türk hükümetiyle Federal Almanya Cumhuriyeti hükümeti arasında 1961 yılında imzalanan ikili anlaşma Türk göçmenlerine Almanya yolunu açmıştı. O yıllarda Alman ekonomisi çok hızlı bir gelişme süreci içine girmiş, fakat Alman işgücü kapasitesi bu sürecin hızını yeterince izleyememiş bulunmaktaydı1. Ayrıca 1961’de Berlin duvarının yapımı doğudaki işgücünden batının yararlanması yollarını da kapatmıştı. Kısacası bu ve buna benzer nedenler, Alman ekonomisinin işgücü gereksinimini arttırmakta ve onu yabancı işçi istihdamına zorlamaktaydı.     Bu bağlamda Türkiye’nin izlediği sosyal ve ekonomik politikaların yurt dışına göçteki rolüne de değinmek gerekir. Yurt dışına emek ihracının o dönem için belirleyici somut nedenleri vardı. Bunlardan bir kaçı şöyle özetlenebilir: 1. Etkili önlemler alınamadığı için frenlenemeyen nüfus artışı ve bunun tutarlı bir istihdam politikasının uygulanmasında yarattığı ciddi engel; 2. Turizm ve ihracat sektöründe elde edilen gelirlerin çok düşük olması ve sanayileşmenin büyük ölçüde ithal ikamesine dayanması gibi nedenlerle ödemeler dengesinde ortaya çıkan açık; 3. Tarımda sanayi- leşmenin ortaya çıkardığı işsizlik sorunu; 4. 1962’de yürürlüğe konan ilk beş yıllık kalkınma planında işsizliğin azaltılması amacıyla “işgücü ihracatının” plan hedefleri arasında yer almış olması ve nihayet 5. Hü- kümet çevrelerinde yurt dışına yabancı işçi olarak gönderilecek kişilerin orada edinecekleri bilgi ve becerilerle, yurda döndüklerinde kalkınmaya ciddi biçimde destek olacakları konusunda egemen olan kanı2. Alman ve Türk tarafında ortaya çıkan bu nedenler, Türkiye’den Almanya’ya emek göçünün sürecini başlatan 30 Ekim 1961 tarihli anlaşmanın yapılması için çok elverişli bir zemin oluşturmaktaydı3.     Böylece başlayan göç süreci birkaç evreden geçmiştir. İlk evre, 1961 ile 1973 yıllarını kapsamaktaydı. 1973’e kadar Almanya’da Türk işçisi alımı 900 bini bulmuş-tu. Bu evre Türk işçilerinin herhangi bir sorunla karşılaşmadan Almanya’da kalıcı bir yerleşim durumunu elde ettikleri bir evre olmuştur. Bununla beraber Almanya’da göçle ilgili makamların bu gerçeği görmezden gelmesi ve hâlâ Türk işçilerinin geçici bir göç statüsü içersinde bulunduklarını ve günün birinde ülkelerine döneceklerini düşünmeleri, Türk toplumunun sorunlarına karşı ilgisizliğin ve doğal olarak bugüne kadar uzanan uyum politikalarındaki güçlüklerin ortaya çıkmasına neden olmuştur.     Göç sürecinin ikinci evresinin başlangıcı olan 1973 yılında ortaya çıkan dünya petrol krizi Alman ekonomisinde ciddi bir sarsıntıya ve iş alanlarındaki daralmaya yol açtığından ilk başvurulan önlem AB üyesi olmayan ülkelerden ve bu bağlamda Türkiye’den işçi alımının durdurulması olmuştur. Bu önlem başlangıçta Türk nüfusun artmasını önlemişti. Fakat 1974’e gelindiğinde yapılan bir düzenleme ailelerin birliştirilmesi uygulamasını gündeme getirince diğer yabancı işçiler gibi Türk işçilerine de eşlerini ve 18 yaşın altındaki çocuklarını getir- me olanağını sağladı. Bu gelişme yeni gelenlerin bir yandan çoğunlukla eğitimsiz ve Almanya’daki yaşam ortamına tümüyle yabancı olmaları nedeniyle uyum sürecinin gerçekleştirilmesinde eskisinden daha büyük güçlüklerin ortaya çıkmasına neden oldu.     Türk göçmenlerinin sayısının 1.547. 000’e yükseldiği1974 ile 1981’e kadar süren 3. evrede Alman hükümeti, istihdam alanındaki güçlükleri alt edebilmek için ilk kez kesin dönüşü özendirme politikaları bağlamında yaptığı yasal düzenlemeyle ülkelerine dönen yabancılara 10.500 DM tutarında ödenti ve çocuklardan her biri için de 1.500 DM’lık bir yardım öngördü. Ayrıca işçi tarafından ödenmiş olan emeklilik sigortası primlerinin toptan geri ödenmesi yönünde bir özendirme uygulaması daha getirdi. Bu uygulama sayesinde 1983-1985 yılları arasında yaklaşık 250.000 göçmen Türkiye’ye geri döndü4. Bu, beklenenin altında bir sayıydı. Böyle olmasının Türkiye’deki güncel duruma ilişkin önemli nedenleri vardı. Gerçekten, 12 Eylül askeri müdahalesinin yarattığı olumsuzluklar, işsizliğin artmış olması, tırmanan şiddet, siyasal ve ekonomik istikrarsızlık, Türklerin kesin dönüş yapmaları konusunda caydırıcı bir rol oynamaktaydı.     Dördüncü ve ondan sonraki evrelerde en önemli gelişme 1 Ocak 1991’de Yabancılar Yasası’nda yapılan değişiklikle yabancıların Alman yurttaşlığına geçişinin kolaylaştırılması olmuştur. Yasa koyucu, 1 Ocak 2000 tarihinde yürürlüğe giren Alman Yurttaşlık Yasasıyla daha ileri bir adım atmak suretiyle, Alman yurttaşlığına geçişte tanınan tercih hakkının kullanımını kan esası’na değil, ikametgâh esası’na (mülkilik prensibi) dayalı olarak tanıması bu alanda esaslı bir reform niteliği taşımıştır. Gerçekten, Almanya’da yaşayan Türklerin Alman yurttaşlığını elde etmeleri onlara sayısız avantajlar kazandırıyordu. Bu avantajların başında, Türklerin Alman yurttaşlığını kazanmakla Almanya’daki yerleşmelerinin güvenceye kavuşması gelmekteydi. Ayrıca, böylelikle seçme ve seçilme haklarının kazanılması da önemli bir cazibe etkeni haline gelmiş bulunuyordu. Yasa beri yandan da çifte vatandaşlığa son vermekteydi. Fakat Türk hükümetinin Alman yurttaşlığının kazanılmasının Türk yurttaşlığının yitirilmesine neden olmayacağı konusunda verdiği güvence, Almanya’daki Türklerin Alman yurttaşlığına geçiş sürecini hızlandırmıştır. Bu arada Almanya’daki Türk nüfusu (güncel rakamlara göre) 3 milyonu aşmış bulunmaktadır. Şu hususun da belirtilmesi gerekir: Almanya’-daki Türk toplumu yukarda açıklanan gelişmelerin etkisiyle, zaman içersinde de-mografik bakımdan ciddi bir değişime uğramış ve başlangıçta az çok homojen (türdeş) olan sosyal yapı, yerini gözle görülür biçimde heterojen (farklı türden = birbirine benzemez) bir yapıya terk etmiştir. Bu değişim süreci bağlamında Türk toplumu kazandığı özgüven sayesinde hem Almanya’ya, hem de Türkiye’ye yönelik taleplerini yüksek sesle dile getirmeye başlamıştır. Bugün Türk toplumu Almanya’da bir çok yaşam alanında belirleyici katkılarda bulunmaktadır. Almanya’da yaşayan genç Türk nüfus (18-30 arası) ekonomik ve kültürel açıdan dikkate değer ölçüde sosyalize olmuştur. Bu gelişme uyum sorunu açısından karşılaşılan güçlüklerin ve bazı olumsuzlukların azalmasına katkıda bulunmaktadır.     2. Yabancıların Almanya’daki hukuki durumlarına gelince, şunun belirtilmesi gerekir ki, Alman Anayasasının 3. maddesi çerçevesinde5, özellikle iş hukuku bakımından, yabancı işçilerle Alman yurttaşı işçiler aynı haklara sahip kılınmıştır. Örnek olarak toplu sözleşme ve grev hakkı, yıllık izin, çalışma süreleri, işçinin korunması, fazla mesai ücreti, sigorta primleri, hastalık ve emeklilik ve işsizlik sigortası bakımından ayırımcı sayılabilecek herhangi bir düzenleme söz konusu olmadığı işaretlenmelidir. Yalnız yabancı statüsündeki kimselerin iş hukuku çerçevesi dışındaki yaşamı bakımından daha önceki yıllardaki uygulamalardan örneklere bakılınca olumsuz sayılabilecek bazı durumlarla karşılaşılmıştır. Örneğin çalışma iznine sahip bir yabancının içkili bir lokanta veye işyeri açmak için birden fazla ruhsat almasını Federal İdare Mahkemesi, yabancıların Almanların tabi olduğu hukuk düzenine tabi olmadığı gerekçesiyle hukuka uygun bulmuştur6. Düsseldorf İş Mahkemesi eski bir kararında, iş aktinden doğan yükümlülükleri, yabancı (müslüman) işçinin dini inancından doğan yükümlülüklerinden, örneğin dinî bayram günlerinde çalışmama vecibesinden üstün görmüştür7. Alkollü araba kullanan bir Alman yurttaşının ehliyetinin iptal edilerek cezai yaptırıma çarptırılmasına karşılık bir Türk yurttaşının ceza yaptırımından gayrı bir de sınır dışı edilme gibi bir yaptırıma maruz bırakılmasını mahkeme, bu eylemin kamu güvenliğini tehlikeye soktuğu gerekçesiyle hukuka uygun bulmuştur8.     Yabancıların tabi olduğu yasa hükümlerinde 1960’lı yıllardan bu yana bir çok de-ğişiklik ortaya çıkmıştır. Her şeyden önce şunu işaretlemek gerekir ki, bu alanda yıllar boyunca çok sayıda yasa ve tüzük değişikliği yapılmıştır. Bu alandaki hızlı mevzuat değişikliği hukuk güvenliğini sarsıcı bir etki yaratmıştır. Gerçekten 1990 tarihli Yabancılar Kanunu 2004’te, 2004 tarihli Göç Yasası 2005 tarihinde, 2004 tarihli İkamet Yasası 2005 yılında (2008’de 4. Maddesi değiştirilerek yeniden yayımlanmış), 2004 tarihli Göç Yasası 2005 ve 2007 yıllarında değiştirilmiştir. Yabancılar hukukunda bu kadar sık değişiklik yapılmasının bu mevzuata tabi yabancılarda tahmin edileceği üzere şaşkınlık yaratması kaçınılmaz olmuştur.     Öte yandan sözü edilen mevzuat (özellikle İkamet Yasası) değişiklikleriyle yabancıların lehinde bazı düzenlemeler kabul edilmiş, bu arada, aşağıda değinilecek olan uyum sürecine ilişkin yeni hükümler de yasaya alınmıştır.     3. Bugünlerde tartışma ve polemiklere yol açan önemli bir sorun uyum (Integration) sorunudur. İlk kez 25 Şubat 2008 tarihli, kısa ismiyle “İkamet Hakkında Kanun”un 43.- 46. maddelerinde daha önceki İkamet Kanunu’ndakinden daha ayrıntılı biçimde düzenlenmiş olan “Uyum”, Almanya’da hukuka uygun biçimde ve sürekli olarak (bir yıldan fazla) oturan yabancıların ülkenin ekonomik, kültürel ve sosyal yaşamı- na intibak etmeleri (uyum sağlamaları) anlamına gelmektedir (madde: 43). Buna imkan sağlanması için “Uyum Kursları” (Integrationskurse) öngörülmüştür. Bu kurslarda Almanca dilinin öğrenilmesi yanında, Almanya’nın hukuk düzeni, kültürü ve tarihi hakkında bilgiler verilmektedir. Bu kurslara katılım, Almanca bilgisi yeterli olmayan, işsiz olup ta işe alınma hususunda yetkili makamla bir anlaşma (Eingliederungsvereinbarung) yapmış bulunan ve yabancılar dairesi tarafından kurslara katılmaya davet edilmiş olanlar için mecburidir.     Şunun işaretlenmesi gerekir ki uyum konusunda yasal düzenleme yapılmasında hayli gecikilmiş olduğu tüm ilgili çevrelerce kabul edilmektedir. Bu nedenle, özellikle en büyük göç topluluğu olan Türklerin uyum sağlaması ciddi güçlüklerle karşı karşıyadır. Merkez Bankası Yönetim Kurulu ve Sosyal Demokrat Parti üyesi Thilo SARRAZIN’in bir süre önce yayımlandığında Almanya’da gürültü koparan “Almanya Kendini Yok Ediyor” adlı kitabında bir çeşit Sosyal Darvinizm (Sozial-Darwinismus) felsefesine dayanılarak Müslüman kültürünün uyuma engel olduğu iddiası ortaya atılmıştı. Alman Hıristiyan Sosyal Birlik Partisi (CSU) Başkanı ve Bavyera Eyaleti Başkanı Horst SEEHOFER, çok kültürlülüğün öldüğünü ileri sürerek “Almanya’da yaşayan insanlar ‘öncü kültür’ü (Leitkultur) kabul etmek zorundalar; öncü kültür demek hıristiyan değerlere uymak demektir” yolundaki açıklamalarıyla Sarrazin’in paralelinde bir düşünceyi ifade etmiş olmuyor mu? Ayrıca Şan- sölye Angela MERKEL”in bir süre önce Parlamento kürsüsünden “çok kültürlülük politikası başarısız olmuştur” yolundaki itirafı da uyum sürecinin bugün ne durumda olduğunu ortaya koymaktadır. Aslında uyu-mu özendirme konusunda yıllarca ciddi önlemler almayı ihmal eden Alman yönetimi- nin şimdi uyum konusundaki başarısızlıktan sadece Türk toplumunu sorumlu görme eğilimi, olsa olsa ucuz bir propaganda olabilir. Alman yönetiminin uyum kurslarına son yıllarda giderek azalan ödenek tahsisini görmezden gelmesinin haklı görülebilecek bir yanı yoktur.     Bunun kadar önemli bir konu, Türk çocuklarının Almanya’nın federal yapısı nedeniyle farklı eyaletlerde (Länder) farklı eğitim modellerine tabi tutulmasıdır. Bu yüzden Almanya’nın bir çok bölgesinde Türk çocukları Almancayı iyi düzeyde öğrenememektedir. Bu hususta en olumsuz uygulama, 1990’lara kadar Türk çocuklarını Almanca öğretim yapılan sınıflara almayıp, Türkçe ağırlıklı eğitime tabi tutan Bavyera eyaletinde görülmektedir. Bu uygulama ilk öğretim mezunu Türk çocuklarının meslek yüksek okulu ya da üniversitelerde eğitim görmesini de olanaksız kılmaktadır9. Bu durum karşısında Bavyera eyaleti başbakanının yukarıya aldığım sözlerinin ne denli dayanaksız ve ön yargılı olduğu açıkça ortaya çıkmaktadır. Ayrıca Berlin eyaleti hariç, Alman makamlarının Türk ailelerinin, özellikle kız çocuklarını okula göndermemeleri karşısında, bu konuda yaptırım içeren hukuki düzenlemeleri göz ardı ederek pasif davranmalarının uyum süreçlerine ne denli negatif katkıda bulunduğunun da unutulmaması gerekir.     Sonuç olarak, yukarda açıklandığı gibi, Türk göçmenlerine uyum konusunda özendirici desteği uzun yıllar ihmal eden ve şimdi de yeterince destek olmayan Alman devletinin, bazı Türklerin yeterince uyum sağlayamadığı gerekçesiyle, bazılarına yapılan Harz IV yardımlarını kesme ya da indirme , bazılarının da oturma izinlerini, İkamet Kanunu’nun kendisine bu hususta tanıdığı takdir yetkisini kullanarak uzatmama gibi yaptırımları uygulama hazırlığı içine girmesi, Türk toplumuna karşı takınılan en adaletsiz bir davranıştır. Şunun da unutulmaması gerekir ki, Federal Anayasa Mahkemesi, Harz IV ile ilgili yasal düzenlemenin, hem yeterince saydam olmadığı, hem de yapılan yardımın yetersizliği nedeniyle, bu konuya ilişkin yasayı iptal ederek federal hükûmete mahkemenin kararı doğrultusunda yeni bir düzenleme yapmak üzere 31 Aralık 2010 tarihine kadar süre tanımıştı. Yapılacak yeni düzenlemenin Harz IV’den yararlanan Türk işçilerinin hukuki durumunda da ne gibi değişikliklere neden olacağı şimdiden bilinmemektedir. Alman hükümeti bu durumdaki işsiz Türk emekçilerinin uyum çalışmalarına yeterince katılmamaları nedeniyle Harz IV yardımının kesilmesi ya da düşürülmesi gibi bir uygulamaya yol açacak bir düzenleme yaptığı takdirde bunun Anayasaya aykırılığı nedeniyle ANAYASA ŞİKAYETİ yoluna başvurmak suretiyle Federal Anayasa Mahkemesince iptal ettirilmesi olanağı vardır. Aynı nedenle oturma iznini uzatmama ya da süresiz ikamet izni bulunanların ikamet iznini iptal etme (Widerruf der Aufenthaltserlaubnis) yolunda bir uygulamaya girişilmesi durumunda idare hukuku kurallarına göre idarenin takdir yetkisini kötüye kullandığı (Ermessensmiβbrauch) ileri sürülerek İdarî Yar- gılama Usulü Kanunu’nun (Verwaltungsgerichtsordnung) 52. maddesinin 2. fıkrasına göre yer bakımından yetkili idare mahkemesinde (ki bu davacının ikametgahın- daki mahkemedir) bir iptal davası (Anfechtungsklage) açılması olanaklıdır . Böyle bir davanın kazanılması şansı da oldukça yüksektir. Çünkü İkamet Kanunu’nun (Gesetz über die Aufenthalt,die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) gerek ikamet izninin iptaline, gerekse uyuma ilişkin hükümleri Alman makamlarının yukarda sözü edilen kararları alma yetkisini ön görmemektedir.         Dipnotlar     1 Almanya’nın 2. Dünya savaşında genç erkek nüfus bakımından uğradığı ağır kayıplar 50’li yılların sonuna kadar hala beklendiği ölçüde giderilememişti.     2 Bu kanının bir yanılgıya dayandığı daha sonra ortaya çıkmıştır. Çünkü ilk evrede istihdam edilen göçmen işçiler endüstride nitelik gerektirmeyen alanlarda çalıştırılmışlardır.     3 Şunun da işaretlenmesi gerekir ki, aslında Türklerin Almanya’ya göçü 1950’li yıllarda Alman firmalarıyla yapılan bireysel anlaşmalar temelinde başlamıştı. Öyle ki, 1960 yılına gelinceye kadar Almanya’da çalışan Türk işçilerinin sayısı 2700’ü bulmuştu.     4 Yukardaki veriler Türkiye İşverenler Sendikaları Konfederasyonu’nun 26 Ekim 2010 tarihli Aylık Ekonomi Bülteni’nden (Sayı: 20) alınmıştır.     5 Alman Anayasasının 3. maddesi ne göre “bütün insanlar yasa önünde eşittir…Cinsiyeti, soyu, ırkı, dili, yurdu ve kökeni, inancı, dini veya siyasi görüşleri dolayısıyla hiç kimse mağdur edilemez ve hiç kimseye imtiyaz tanınamaz”     6 Bkz. Bundesverwaltungsgerichtsentscheidungen, 22,66,/71 .     7 Franz FRITZ, Die Rechtsstellung der ausländischen Arbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland in “Gastarbeiter - Analysen und Berichte” edition Suhrkamp, 1972, sh.38.     8 Bkz. F. FRITZ, adı geçen makale sh.     9 Bu konu hakkında çok etraflı bir araştırma yapan sosyolog Sabriye’nin internette yayımlanan çalışmasının 3. Sayfasına bakınız : “Sabriye’nin Kişisel Sayfasıdır …” http://sosyologsabriye.blogcu.com/avrupa-yaturk-gocu/6378399