Almanya’daki Türk Göçmenlerin
Hakları Üzerine

Prof. Dr. Hüseyin PAZARCI

Türk işçileri 1960’lı yıllardan bu yana F. Almanya’da çalışmaya ve yaşamlarını orada sürdürmeye başlamıştır. Bu açılıma 1959’da Türkiye’nin o zamanki adıyla Avrupa Ekonomik Topluluğu (A.E.T.) ile ortaklık ilişkisi kurma başvurusu da eşlik etmiş ve 12 Eylül 1963’te Ankara’da Ortaklık Anlaşması imzalanmıştır. Ankara Anlaşması gerekli onayları alarak 1 Aralık 1964’te yürürlüğe girmiştir. Ankara Ortaklık Anlaşması, Türkiye’nin A.B. üyeliğine başvurması ve aday üyeliğinin 1999 Helsinki Zirvesi’nde kabul edilerek üyelik görüşmelerinin başlamış bulunmasına rağmen, günümüzde halen geçerlidir. Başka bir deyişle, bugün A.B. ile ilişkilerimiz hala Ortaklık Anlaşması çerçevesinde yürütülmektedir. Türkiye Ankara Anlaşması’ndan bu yana F. Almanya ile ikili düzeydeki ilişkileri yanında, bugün Avrupa Birliği (A.B.) olarak anılan ulus-üstü nitelikli örgütün ortaklık kuralları çerçevesinde de ilişkilerini sürdürmektedir.     Federal Almanya’daki son genel seçimler dolayısıyla Die Gaste 28. sayısında Alman siyasal partilerinin genel başkanlarının ya da temsilcilerinin Almanya’daki Türk göçmenlerin haklarını ilgilendiren konularda görüşlerini yayınlamıştır. Bu görüşler arasında özellikle Birlik/Yeşiller Partisi Genel Başkanı Jürgen Trittin ile Sol Parti (Linke) Genel Başkanı Gregor Gysi’nin yazıları çarpıcı açıklamalar içermektedir. Her iki siyasal lider eşitlikçi ve dayanışmacı siyaset taraftarı olduklarını bildirirken, Gysi ayrıca Federal Hükümet’in 1963 Ankara Anlaşması’nın öngördüğü hakları Türk göçmenlere tanımadığını yazmakta ve Federal Hükümet’i Türkiye karşısındaki yükümlülüklerini tümüyle yerine getirmeye çağırmaktadır. Gysi yine bu konuda F. Almanya mahkemelerinin Hükümetlerini sürekli olarak Ankara Anlaşması’na uymaya çağırdığını bildirmektedir. Sol Parti lideri aynı zamanda genel bir biçimde göçmen aile çocuklarının eğitim sisteminde varolan önyargılar ve yapısal engellerle mağdur edildiklerini, Almanya’da kalıcı olarak yaşayan göçmenlerin genel seçimler dahil eyalet seçimleri ve yerel seçimlere katılma haklarına sahip olması gerektiğini ve Alman vatandaşlığına geçişlerin kolaylaştırılmasını istediğini ifade etmektedir.     Öte yandan, Yeşiller Partisi Genel Başkanı Jürgen Trittin Federal Hükümet’in göçmenlerin haklarını güçlendirmek için hiçbir girişimde bulunmadığını bildirdikten sonra, Türk göçmenler için de söz konusu olan, Alman vatandaşlığına geçişte gelinen ülke vatandaşlığı ile Alman vatandaşlığı arasında seçim yapılması zorunluluğunu, ailelerin birleşmesine konulan engelleri, eşlerin birleşimi için yurtdışında Almanca öğrenme önkoşulunu, göçmenlerin tüm meslek dallarında çalışamamasını eleştirmektedir.     Her iki Alman siyaset adamının bu söylemleri genel seçimler öncesi bir propaganda mesajı olarak düşünülebilirse bile, Alman siyaset geleneğinde dayanaksız söylemlerin pek yer almadığı ve seçmeni etkilemediği gözönünde tutulduğunda, bu sözlerin irdelenmesi uygun olacaktır.     Federal Hükümet’in 1963 Ankara Anlaşması’na uymadığı ve Türk göçmenlere haklarının tanınmadığı görüşünü değerlendirdiğimizde A.B. müktesebatı çerçevesindeki veriler şunlardır: Ankara Anlaşması 12. maddesi ile Türk işçilerine serbest dolaşım hakkını kademeli olarak tanımaktadır. Bu hakkın kademeli gerçekleştirilmesinde ise Topluluğu kuran Antlaşmanın bu konudaki hükümlerinden esinlenileceği, başka bir deyişle, örnek alınacağı bildirilmektedir. Ayrıca, Ankara Anlaşmasının 7. maddesi ile, zaten uluslararası andlaşmalar hukukunun temel ilkesi olan, tarafların yükümlülüklerinin gerektirdiği önlemleri alması ve 9. maddesi ile uyrukluktan (tabiyetten) kaynaklanan ayrımcılığın yasaklanması kabul edilmektedir.     Ankara Anlaşması’nda tanınan serbest dolaşım hakkı Geçiş dönemi için Anlaşma’yı yürürlüğe koyan, 23 Kasım 1970 tarihinde imzalanan ve 1 Ocak 1973’te yürürlüğe giren, Katma Protokol ile düzenlenmiştir. Katma Protokol’ün 36. maddesi Türk işçilerinin serbest dolaşım hakkının Ankara Anlaşması’nın yürürlüğe girdiği tarih olan 1 Aralık 1964 tarihini izleyen 12. yılın sonu ile 22. yılın sonu arasında kademeli olarak gerçekleşeceğini öngörmektedir. Dolaysıyla, olağan olarak, Türk işçilerinin A.E.T.’de serbest dolaşımı 1 Aralık 1986 tarihine kadar gerçekleştirilmek zorundaydı. Anılan 36. maddeye göre “Ortaklık Konseyi bu konuda gerekli usulleri kararlaştıracaktır”. Ancak, “gerekli usulleri kararlaştırmakla” görevlendirilen Türk ve A.E.T. bakanlarından oluşan Ortaklık Konseyi’nin son 30 Kasım 1986’da karar alması gerekirken, A.E.T. tarafı böyle bir karar alınmasında ekonomik konjonktürün dikkate alınması gerektiğini ileri sürerek, Ortaklık Konseyi’nin karar almasını engellemiştir. A.E.T.’nin iradesi ile Ortaklık Konseyi’nin kararını alamaması Katma Protokol’ün öngördüğü son tarihin açık hükmü çerçevesinde taraflardan biri tarafından bir andlaşmanın bilinçli olarak uygulanmaması sonucunu doğurmuştur. Bu tutum ise 1969 Viyana Andlaşmalar Hukuku Sözleşmesi’nin 26. maddesinde de bildirilen Pacta sunt servanda (ahde vefa) ilkesine aykırıdır. Bu gerekçeye dayanarak F. Almanya’da serbest dolaşım hakkından yararlanamayan Meryem Demirel Alman mahkemeleri önünde hakkını aradığında, A.E.T. hukuku uyarınca, Alman mahkemesi davayı o dönem adı Avrupa Topluluklar Adalet Divanı (A.T.A.D.) olan mahkemeye götürmüştür. A.T.A.D.’ın 30 Eylül 1987 tarihinde verdiği kararlarla A.T.A.D. özünde, Ortaklık Konseyi’nin gerekli düzenlemeyi yapmaması nedeniyle Katma Protokol’ün üye devletlerin iç hukuklarında tek başına somut bir hak doğuramayacağına hükmetmiş ve M. Demirel’in isteğini reddetmiştir.     Türk işçilerinin Ankara Anlaşması’nda öngörülen serbest dolaşım hakkı gerçekleşene kadar Ortaklık Konseyi bazı kararlar almıştır ve bunlar halen geçerlidir. Bunların başlıcaları, 20 Aralık 1976 tarihli 2/76 sayılı Ortaklık Konseyi kararı, 19 Eylül 1980 tarhli 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi kararı ve yine 19 Eylül 1980 tarihli 3/80 sayılı Ortaklık Konseyi kararıdır.     Bunlardan 2/76 sayılı karar Topluluk üye devletlerinde bulunan Türk işçilerinin ve aile bireylerinin hukuksal durumunu düzenlemekte, 1/80 sayılı karar aynı konularda Türk işçilerin ve ailelerinin durumunu daha da iyileştirmekte ve 3/80 sayılı karar da Türk işçilerin ve ailelerinin sosyal güvenlik sorunlarını düzenlemektedir. A.T.A.D. bu kararların üye devletlerde ve dolaysıyla Almanya’da doğrudan uygulanacağını ilke olarak kabul etmektedir. Ancak; A.T.A.D.’ın bazı kararları ile tanınan bu hakları sınırladığı gözlenmektedir. Örneğin, A.T.A.D.’ın 10 Eylül 1996 tarihli Taflan-Met Davası kararında 3/80 sayılı kararın bazı maddelerinin ayrıntılı bir düzenleme içermediği için A.B. hukukunda doğrudan uygulanabilir olmadığına; 4 Mayıs 1999 tarihli Sürül Davası kararında da 3/80 sayılı kararda tanınan muamele eşitliği ilkesinin bu karardan önceki durumlara uygulanamayacağına karar vermiştir.     Türk işçilerinin Toplulukta ve dolayısıyla F. Almanya’da serbest dolaşım hakkından yararlanabilmesi de büyük ölçüde 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi kararı ile belirlenmiştir. Bu koşullar, işçi statüsünde bulunmak; misafir eden devletin işgücü pazarına dahil olmak, belirli bir süre yasal biçimde çalışmış bulunmak olarak belirtilmiştir. Bu koşullardaki herhangi bir eksiklik de Türk işçilerin serbest dolaşım hakkından yararlanmasına engel oluşturabilmektedir. Yine, 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi kararı, oturma hakkını, bir başka Topluluk ülkesine çalışmaya gidiş ve dönüş hakkını, aile birleşmesi hakkını da düzenlememiştir. Dolayısıyla, Ankara Anlaşması’nda Türk işçilere tanınacağı öngörülen serbest dolaşım hakkı bu açılardan da beklentileri karşılamamaktadır. Nihayet, 1/80 sayılı karar uyarınca Türk işçilerinin ve aile bireylerinin hakları, kamu düzeni, kamu güvenliği ve kamu sağlığı nedenleri ile sınırlanabilecektir. Oysa bu gerekçelerin uygulamada her zaman adil olmaması olasılığı söz konusu olabilecektir.     Sol Parti Genel Başkanı Gregor Gysi’nin F. Almanya’nın 1963 Ankara Anlaşması hükümlerine uygun olarak Türk göçmenlere karşı hareket etmediği ya da bu hakları onlara tanımadığı açıklaması yukarıda özetle sözünü ettiğimiz verilere dayanır görünmektedir. Bu uygulamalarda, dikkati çekeceği gibi, A.B. organlarının ya da Divanı’nın verdiği kararlar esası oluşturmaktadır. Ancak Topluluk organlarının bu kararlarının Türk göçmenlerin haklarını kısıtlayıcı ya da sınırlayıcı nitelikleri konusunda F. Alman Hükümetlerinin sorunlara bakış açısının öneminin büyük olduğu da yadsınamayacaktır. Ülkesinde milyonlarca Türk göçmen bulunan ve A.B. içinde özel bir belirleyici ağırlığa sahip olan F. Almanya’nın iradesinin bu konularda Topluluk kararlarını etkilememesi söz konusu değildir. Yine, Türk ve A.B. bakanlarının oluşturduğu Ortaklık Konseyi kararlarının Türk göçmenler bakımından her zaman yeterli hakları sağlayıcı nitelikte olmamasında da, eğer Türk yetkililerin vatandaşlarımızın haklarını iyi savunamaması söz konusu değilse, F. Alman Hükümetlerinin görüş ve tutumlarının ağırlıklı bir yer tuttuğu düşünülebilecektir.     A.B. mevzuatı ve A.T.A.D. içtihadı dışında, F. Almanya’daki Türk işçilerinin ve ailelerinin bazılarının haklarının F. Almanya hükümetlerinin iradelerinden kaynaklanması olasılığı da bulunmaktadır. Nitekim, iki Almanya’nın birleşmesi çerçevesinde F. Almanya ile Demokratik Alman Cumhuriyeti arasında 18.5.1990’da imzalanan Parasal, Ekonomik ve Sosyal Birlik Andlaşması uyarınca çalışma ve sosyal güvenlik konularında Demokratik Alman Cumhuriyeti’nde bulunan Türk göçmelerin hukuksal statüsü de F. Almanya’daki düzene dahil edildiğine göre, bu konuda da bazı Türk göçmenlerin orada elde ettikleri bazı haklarının aynı kalmadığı olasılığı da akla gelmektedir.     Türk göçmenlerden esirgenen haklardan bazıları ise Federal Hükümetlerin tamamen siyasal iradelerinden kaynaklanmaktadır. Trittin ve Gysi’nin belirttikleri gibi, yalnızca Türk göçmenleri ilgilendirmemekle birlikte, F. Almanya’nın en azından ikinci ve üçüncü kuşak Türk göçmenler için çifte vatandaşlığı kabul etmemesi Federal Hükümetlerin siyasal iradelerinin ürünüdür. Oysa birçok Batılı devlet, başta A.B.D., İngiltere ve Fransa olmak üzere, çifte vatandaşlığı kabul etmektedir. Türkiye de 1970’li yıllardan bu yana çifte vatandaşlık ilkesini benimsemiştir. F. Almanya’nın Türk göçmenler için, belki bazı koşullarla, çifte vatandaşlığı kabul etmesi Türk göçmenlerin hem F. Almanya’ya entegrasyonlarını kolaylaştıracak, hem de Türkiye ile F. Almanya arasında daha ileri bir işbirliği olanaklarını arttıracaktır. Yine, F. Almanya’da Türk göçmenlere ilişkin aile birleşmesini engelleyen kuralların kalkması daha mutlu bir toplum oluşturulmasına katkı sağlayacaktır. F. Almanya’da Türk göçmenler için de uygulanan eşin ülkeye gelebilmesi konusunda yurtdışında önceden zorunlu dil öğrenmesi koşulu aile birleşmesine engel oluşturduğu gibi, bir dilin konuşulduğu ülkede günlük yaşam içinde öğrenilmesinin daha kolay olacağı gerçeğine de aykırı düşmektedir. Nihayet, siyasal alanda da Türk göçmenlere tanınacak genel seçimlere, eyalet seçimlerine ve yerel seçimlere katılma hakkı F. Almanya’daki Türklerin kendilerini bu toplumdan hissetmelerini sağlayacaktır.     Yukarıda belirtilen bütün verilerden anlaşılacağı gibi, F.Almanya’da Türk göçmenlerin bazı hakları elde edememiş olması A.B. hukukundan kaynaklanmaktadır. Bununla birlikte, F. Almanya’nın göçmen işçiler konusundaki tutum ve görüşlerini esnekleştirmesi durumunda A.B. hukuku da bu esneklikten yararlanacaktır. Öte yandan, F. Almanya’da bazı sosyal ve siyasal hakların Türk göçmenlere tanınması Federal hükümetlerin ulusal düzeyde alacakları kararlara bağlı bulunmakta olup, tamamen siyasal iradenin bu yönde gelişmesi ile ilgilidir. Yine, bugünkü A.B. hukuku çerçevesinde de geçerli olan ve Türk göçmenleri ilgilendiren A.E.T.-Türkiye Ortaklık Konseyi kararlarının daha olumlu bir yaklaşımla ele alınması F. Alman Hükümetlerinin bu yöndeki tutumuna bağlıdır.     Buraya kadar, Alman siyasetçilerin de dile getirmiş olmasına dayanarak, F. Alman Hükümetlerinden Türk göçmenlerin haklarına ilişkin olarak beklentileri dile getirdik. Tabii Almanlar ve objektif düşünen Türk vatandaşlarımız da şu soruyu sorma hakkına sahiptir: “Pekiyi, Türkiye’de haklara yaklaşımla ilgili durum nedir?“. Türkiye’de birtakım noksanlarının varlığı ve bunların gereği gibi giderilememesi hepimiz için bir kaygı kaynağıdır. Ancak, Türkiye’deki noksanlar, F. Almanya toplumu için, Alman siyasetçilerin de görüşlerine dayanarak, Türk göçmenlere ilişkin bu beklentilerin belirtilmesine ve gerekli önlemlerin alınmasının umut edilmesine engel değildir.